Głównymi zmianami w stosunku do poprzedniej serii były: instalacja wyrzutni torpedowych i działa pokładowego, zwiększenie mocy i niezawodności siłowni oraz wzrost prędkości i zasięgu jednostki – kosztem rezygnacji z możliwości łatwego transportu kolejowego, ze względu na powiększone rozmiary.
Przyszły UC-28 zamówiony został 29 sierpnia 1915 roku jako trzynasta jednostka z I serii okrętów typu UC II (numer projektu 41, nadany przez Inspektorat U-Bootów), w ramach wojennego programu rozbudowy floty. Został zbudowany w stoczni Vulcan w Hamburgu jako jeden z 21 okrętów typu UC II zamówionych w tej wytwórni. Stocznia oszacowała czas budowy okrętu na 8 miesięcy. UC-28 otrzymał numer stoczniowy 67 (Werk 67). Stępkę okrętu położono w 1915 roku, a zwodowany został 8 lipca 1916 roku. Koszt budowy okrętu wyniósł 1 mln 727 tys. marek. Jeszcze przed wodowaniem, 6 lipca 1916 roku dowódcą okrętu został mianowany kpt. mar. (niem. Kapitänleutnant) Józef Unrug, a jego zastępcą został por. mar. (niem. Oberleutnant zur See) Theodor Schultz.